Madenler, kamunun yani halkın ortak malıdır ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Halk adına madenlerin yönetilmesi, aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Anayasanın 168. maddesine göre; devlet madenleri arama ve işletme hakkını belli bir süre için gerçek ve tüzel kişilere devredebilmektedir. Bu devir mülkiyet devri anlamına gelmemekte, madenler bu anlamda özel mülkiyete konu olamamaktadır. Devlet, gerçek ve tüzel kişilere arama ve işletme hakkını ancak kanunun açık izni olursa devredebilmektedir. Kanun gerçek ve tüzel kişilerin uyması gereken kuralları ve devletin yapacağı denetimin usul ve esaslarını ve yaptırımlarını içermek zorundadır.
Madenlerin arama ve işletme hakkı devirleri "ruhsat" adı verilen idari izin ile gerçekleşmektedir. Ruhsat ile yetkilendirmenin yapılmasında, değiştirilmesinde, kaldırılmasında, içeriğinin belirlenmesinde arama veya işletmeyi yapacak olan kamu ya da özel hukuk tüzel kişisinin herhangi bir söz hakkı bulunmamaktadır. Bu tür düzenlemeler yasalar ve idarenin düzenleyici işlemlerine göre, idarenin tek yanlı iradesi ile mümkündür.
3213 sayılı Maden Yasası 4. maddesinde madenlerin, Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu belirtilmiş ve 5. maddesinde, hakların bölünmemesi ilkesi kabul edilmiştir. Bu ilkeye göre, madenlerde arama, ön işleme ve işletme ruhsatlarından hiç birisinin hisselere bölünmemesi, bu ruhsatların tek bir gerçek veya tüzel kişiye ait olması gerekmektedir.(1)
Bu yasal duruma göre; maden işlerinin özel sözleşmelerle üçüncü kişilere devrine olanak yoktur. Ancak uygulamada ruhsat sahipleri özel hukuk alanına giren kimi sözleşmelerle ve belirli bir bedel karşılığında maden çıkarma ve satış haklarını özel kişilere bırakmışlardır. Rödövans olarak adlandırılan bu yöntemle ruhsat sahipleri, taşeron olarak üretim yapan üçüncü kişilerle 5-10 yıl süreli sözleşmeler imzalamışlardır.
Günümüz literatüründe rödövans, "maden ruhsat alanlarının, hukuki hak ve sorumlulukları kendisinde kalması koşuluyla hak sahibi tarafından sözleşme ile özel veya tüzel bir kişiye, bir süre tahsis edilmesi durumunda, maden ocağının işletilmesini üstlenen özel veya tüzel kişinin, esas ruhsat sahibine, ürettiği her bir ton maden için ödemeyi taahhüt ettiği meblağ" olarak açıklanmaktadır. Rödövans'ın bir özelleştirme yöntemi olduğu açıktır. Özelleştirme literatüründe "Kiralama" olarak adlandırılan yöntem, rödövans ile birebir uyuşmaktadır. Fransa kökenli rödövans (redevance) kelimesi feodal dönem de haraç anlamında da kullanılmıştır.
Rödavans uygulaması, hukuki kurallara uyularak değil, hukuku zorlayarak, hatta hukuka aykırılığı Danıştay kararları ile kesinleşmiş olduğu halde devam etmiştir. 1990 yılında Maden Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 32. maddesinin son fıkrası değiştirilerek, üçüncü kişi ve kuruluşların ruhsat sahipleri ile yapmış oldukları rödövans, kira, taşeron vb. sözleşmelere dayanılarak ruhsat sahasında faaliyette bulunabilmesi Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının iznine bağlanmıştır. Ruhsat sahiplerinin, sözleşmeleri bir ay içinde Maden Dairesi'ne bildirerek uygun görüş alması şartı getirilmiştir. Bu değişiklik ile üçüncü kişilerin madencilik alanındaki taşeronluk faaliyetleri, yönetmelik düzeyinde de olsa, tanınmıştır. 2004 yılında Maden Yasasında değişiklik yapılıncaya kadar rödövans uygulamaları yasal dayanağa kavuşamamıştır.
2004 yılında 3213 sayılı Maden Yasasında değişiklik yapan 5177 sayılı Yasa ile sadece taşkömüründe rödövans uygulamaları yasal dayanağa kavuşmuştur. Bu Yasanın 23. maddesinde "Sınırları Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenen Ereğli Kömür Havzasındaki taşkömürlerini işletmeye ve hukuku uhdesinde kalmak şartıyla işlettirmeye Türkiye Taşkömürü Kurumu yetkilidir" denilerek, rödövans yöntemi isim verilmeden tanımlanmıştır.
Yasanın bir diğer özelliği, daha önceleri Türkiye Taşkömürü Kurumu (TTK) Ana Statüsüne göre yönetilen, taşkömürü madenini Maden Yasası kapsamına almasıdır. Böylelikle taşkömüründeki devlet tekeli kaldırılmıştır. Ereğli Kömür Havzası sınırları Bakanlar Kurulu Kararları ile küçültülmekte ve açığa çıkan alanlar ruhsatlandırılarak TTK uhdesinden çıkarılmaktadır. Ruhsatı henüz TTK'da olan alanlarda ise rödövans sözleşmeleri ile özelleştirme ve taşeronlaştırma yapılmaktadır.
Taşkömürü dışındaki madenlerin üçüncü kişilerce özel hukuk sözleşmelerine göre işletilebilmesi için henüz yasal bir dayanak yoktur. Dayanak bu sefer 3 Şubat 2005'de yayınlanan Maden Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin geçici 2. maddesinden gelmektedir. Bu maddeye göre; "ruhsat sahiplerinin Kanun kapsamındaki faaliyetleri ile ilişkili olarak üçüncü kişi ya da kuruluşlarla yaptığı sözleşmelerin Genel Müdürlüğe bildirilmesine ve görüş alınmasına gerek yoktur. Ancak ruhsat sahasındaki tüm faaliyetlerden Genel Müdürlüğe karşı ruhsat sahibi sorumludur." Bunun anlamı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın rödövans sözleşmelerini izlemeden vazgeçmesidir. Devlet bu alandan tamamen çekilmiştir. Rödövans ruhsat alanla üçüncü kişiler arasında bir özel hukuk işlemi olarak değerlendirilmektedir. Bu özel hukuk sözleşmelerinin konusu "kamu malı"dır ancak kamusal denetim mekanizmaları devreden çıkarılmaktadır.
Rödövans uygulamaları, Etibank'ta 1973 yılında başlamıştır. 1998'de de Etibank, sermayesinde özel sektör sermayesi de bulunan ETİ HOLDİNG A.Ş'ye dönüştürüldükten sonra da kurumun sahip olduğu ruhsatlarda rödövans uygulamaları çeşitli madenler için devam etmiştir.
Türkiye Taşkömürü Kurumun (TKİ)'daki rödövans uygulamaları ise, 1984 yılında başlamıştır. Kurum 5-10 yıllığına rödövans sözleşmeleri yapmaktadır. TKİ'nin zarar eden işletmeleri kapatarak rödövans uygulamalarına açması rödövans uygulamalarının boyutunu büyütmüştür.
TTK'da ise, 2004 yılından önceki dönemde Maden Kanununa tabi olunmadığı için, rödövans uygulamaları farklı bir hukuki süreç izleyerek ortaya çıkmıştır. Taşkömürü ve taşkömürü ile birlikte üretilen madenlerde 1988 yılından başlamak üzere TTK, Rödövans sözleşmeleri yapmaya başlamıştır. Danıştay 1991 ve 2002 yıllarında rödövans sözleşmelerinin hukuki olmadığını ve fesh edilmesi gerektiğini kararlaştırmış ancak bu kararlar uygulamaya geçirilememiştir. 2002 yılı itibari ile kurum, taşkömürü için 18 sahada rödövans uygulamasını devam ettirmiştir.
Taşkömürü ve taşkömürü ile birlikte üretilen madenler dışındaki madenler için ise Danıştay 1991 yılında Kurumun Ana Statüsünde değişiklikle rödövansa gidebileceği kararını vermiştir. TTK Ana Statüsünün "TTK'nın Amaç ve Faaliyet Konuları" başlıklı 4.maddesi Yüksek Planlama Kurulunca 2001 yılında değiştirilmiştir. Buna göre "taşkömürü rezevlerini en iyi şekilde değerlendirmek" olan kurumun amaç ve faaliyet konularına; "taşkömürü havzasındaki diğer maden rezevlerini ruhsata bağlamadan ve Maden Kanununa tabii olmadan en iyi şekilde değerlendirmek" ibaresi eklenmiştir. Danıştay 2002 yılında verdiği bir başka kararında "Kuruma...Maden Kanunu hükümlerinin uygulanması gerektiği"ni belirtmiştir. Danıştay bu görüşü ile 1991 yılında verdiği kararla çelişmiştir. Danıştay'ın 2002 yılındaki kararı TTK tarafından uygulanmamıştır. 2001 yılında boksit sahası için yapılan rödövans sözleşmesi varlığını sürdürmüştür.
3213 sayılı Maden Kanununda 2004 yılında
5177 sayılı Kanunla yapılan değişikliğin ardından Ereğli Kömür Havzasında küçük ölçekli 22 saha ile büyük ölçekli 4 sahanın rödövans usulü ile işlettirilmesi ihaleleri tamamlanmıştır. 350 milyon ton taşkömür rezervi ile havzanın en önemli projelerinden biri olan Amasra B sahasının 20 yıl süreyle rödövans karşılığı işletilmesi ile ilgili sözleşme de 15 Nisan 2005 tarihinde imzalanmıştır.(2)
Taşkömüründe rödövans uygulamaları
Özel hukuk sözleşmesi olarak yürütülen ruhsat sahibi, rödövansçı ve taşeron ilişkilerinin yarattığı olumsuzluklar, Türkiye Taşkömürü Kurumu örneği üzerinden incelendiğinde çok net olarak ortaya çıkmaktadır. Bu örnek rödövans yöntemi ile özelleştirmenin değerlendirilmesinde maliyet-kâr analizlerinin ötesinde insana özgü, hukuki, sosyal, etik diğer değerlerin de analize katılması gereğini açıkça ortaya koymaktadır.
1970'li yıllardan itibaren Ereğli Kömür Havzasında "Kaçak" kömür çıkarma işlemleri yapılmaktadır. Alınan tedbirlerle kaçak kömür çıkarma işlemini ortadan kaldıramayınca hem kaçakçılığının önlenmesi hem de TTK tarafından işletilmesinin ekonomik görülmediği rezervlerin değerlendirilmesi için rödövans uygulamaları başlatılmıştır. TTK'nın küçültülmesi, kuruma gerekli yatırımların yapılmaması ve işçilik maliyetleri gerekçeleri ile rödövans sisteminin ilk amacı aşılmış, TTK'nın yatırım ve alt yapı için trilyonlar harcanmış sahaları rödövans sözleşmesi ile üçüncü kişilere verilmeye başlanmıştır. Taşkömürü rezervlerinin tamamı TTK'ya ruhsatlı olmasına rağmen, rödövans uygulamaları ile üretimin yaklaşık %10'u özel sektör tarafından gerçekleştirilmiştir(3). Ancak kaçak kömür üretimi ortadan kalkmamış, yeni bir görünüm kazanarak devam etmiştir. Devletin, kamu gücüne sahip olmasına rağmen önüne geçemediği bir sorunun, özel kişilerce önlenebileceğine inanılması zaten pek gerçekçi görünmemektedir.
Rödövansçılar, kaçakçıları taşeron adı altında işlendirmiştir. Taşeronlar hakkında TTK ve diğer kamu kuruluşlarında tam ve düzenli bilgi ve kayıt verilmediği için, kaçak kömür üreticileri kendilerini taşeron olarak tanıtabilmiş ve kamu kurumlarını yanıltmışlardır.(4) Kömür Havzasında özel sektör ve taşeronları günümüzde 5.000 maden işçisi çalıştırmaktadır. Rödövansçı şirketlerin taşeron sayısının 200'ü aştığını belirtilmektedir. Bu şirketlerin çoğu madencilik ile doğrudan ilgisi bulunmayan temizlik, turizm, gıda, nakliyat, inşaat, pazarlama ve benzeri alanlarda faaliyet göstermektedir. Gerçek anlamda madencilik yapanların sayısı ise 8-10'u geçmemektedir. En iyimser rakamla 500'e yakın sayıda ocaktan da kömür çıkarılmaktadır.(5)
TTK rödövans sahalarındaki madencilikle ilgili her türlü sorumluluğu rödövansçılara yüklemiştir. Bu sahalardaki TTK'nın denetimi sadece faaliyet raporlarının ve üretimin kontrolü biçimindedir. TTK kaçak üretimle ilgili rödövansçıların ihbarı olması durumunda kaçak ocakları imha etmekte ama kendisi ayrıca bir kontrolde bulunmamaktadır. Rödövans sahaları dışındaki kaçak kömür üretimi ise yetersiz denetim nedeniyle devam etmektedir.
Rödövansçılar kendi sahalarında kaçak kömür üretenleri TTK'ya ihbar etmemektedir. Bu durumun çeşitli nedenleri vardır. Ancak kaçak kömür üreticilerinin çıkardıkları kömürleri satabilmek için rödövansçılardan ücret karşılığı sevk ve kantar fişi almaları ya da bu şekilde üretilen kömürün rödövansçı tarafından satın alınması en güçlü nedenler arasında sayılabilir. Rödövans işletmecilerinin büyük bir bölümü üretim faaliyetlerini taşeronlar aracılığıyla yürütmekte, ayrıca kaçakçıların ürettiği kömüre irsaliye keserek kaçakçılığı yasallaştırmaktadırlar. Kömür kaçakçılarına kesilen irsaliye bedeli kuruma ödenen rödövans bedelinin iki katı olabilmektedir(6).
Rödövansçı TTK'dan sahayı kiraladıktan sonra gerekirse taşerona vermekte ya da kendi sahası içinde kalan başka ocakların açılmasına göz yummaktadır. Gerekli araç gereç (lamba, mortopikör, burgu, çoğu zaman ağaç direkler, bağ demirleri, kompresör motorları, istim boruları, istim hortumları, ray demirleri, sac oluklar, topluk arabalar vs.) TTK'nın atıl, hurdaya çıkmış araç gereçleri arasından satın alınmaktadır. Maden ocaklarında kullanılan ağaç malzemeler genelde sahanın çevresindeki ormanlardan elde edilmektedir. Bu malzemeler piyasadan alınacaksa ucuz ama dayanıklı olmayan okaliptüs ağacı tercih edilmektedir. Bazen de TTK'nın terk ettiği ocaklardaki eski ağaç bağlar sökülerek yeniden kullanılmaktadır.
Rödövansçı ya da taşeronlar işçileri, özellikle emekli maden işçileri arasından seçmektedir. Çalışanların hemen hiçbirinin sigortaları yoktur. Sigortalı görünenler fiilen üretim içinde olmayan, çoğu zaman sahanın korumalığını yapan puantör, nezaretçi, odacı, güvenlik görevlisi gibi genelde yakın akraba ve hemşehrilerden seçilen çalışanlardır. Taşeronlar 15 yaşın altında çocuk işçileri de çalıştırabilmektedir. İşçi ücretleri bazen kışlık kömür şeklinde ayni olarak ödenebilmektedir. Bu işçilerin sendikal örgütlenmesi yoktur. Çalışma saatleri sınırlandırılmamıştır. İşçiler işgüvenliğine yönelik hiçbir önlemin alınmadığı koşullarda, baretleri bile olmadan çalışmaktadır. TTK'nın terk ettiği alanlarda bulunan eski bina ve ambarlar, yatakhane, yemekhane ya da banyo olarak kullanılmaktadır. Bu olanakların olmadığı uzak yerlerde ise derme çatma tuğla ve briketten gecekondu tipinde barınaklar yapılmaktadır.
Ocaklarda havalandırma ayrı bir yatırım gerektirdiğinden rödövansçılar fazla uzun galeri sürmemektedir. Yine malzeme yetersizliği nedeniyle domuzdamları kurmak yerine topuk bırakılarak kömür çıkarılmaktadır. Domuzdamları, ocaklarda tavanın çökmesini önleyen desteklerle yapılmaktadır. Topuk yönteminde ise, bir sıra kömür alınıp diğer sıra kömür tavanının çökmemesi için dayanak olarak bırakılmaktadır. Bu yöntemle kömürün tamamı alınamadığı gibi, zamanla tavan çökmektedir. Çökme sonucu taş ve toprakla karışan kömürün bir daha işlenebilmesi olanaklı olmamaktadır. Eğer daha önceden topuk yöntemiyle işlenmiş ve çökmüş olan bir ocak yeniden işlenirse, su patlaması tehlikesi olasıdır. Eskiden çalışılmış damarlarda üretim yapılırken, topoğraf haritası kullanılması ya da kılavuzla çalışılması gerekmektedir. Ancak rödövansçı şirket ya da taşeronlar bu tarz ayrıntılara (!) dikkat etmeyebilmektedir.
Bölge kömürlerinin kimyasal yapısı nedeniyle yanma ve patlamaya hazır oluşu çalışma şartları ile ilgili önlemlerin sıkı denetimini gerektirmektedir. İşgüvenliği ve işçisağlığı açısından TTK'nın üretim yaptığı birimlerde gerekli önlemler alınmakta, işyerleri hem kendi İşgüvenliği Daire Başkanlığı hem de Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nca düzenli olarak incelenmektedir. Rödövans sahalarında ise işgüvenliği ve işçisağlığı açısından, sorumluluk, rödövans anlaşmaları ile rödövansçıya bırakılmıştır. Rödövansçı hem kendi faaliyetlerinden hem de taşeronlarının faaliyetlerinden sorumludur.
1997-2001 yılları arasında özel kömür işletmelerine çalışma koşullarının elverişsiz olması nedeniyle 108 milyar 706 milyon 10 bin lira para cezası uygulanmıştır. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na bağlı iş müfettişlerinin kentteki özel kömür işletmelerindeki denetimlerinde, söz konusu işyerlerinin büyük bölümünde çalışma koşullarının kötü olduğu saptanmıştır.
Havzada, rödövansçı kaçakçı işbirliği sonucu, kül oranı yüksek kömür, TTK'ya satılmaktadır. Ayrıca, kömürü ocaklardan lavvara taşıtmak için kurum para harcamaktadır. TTK'nın ürettiği kül oranı daha düşük kömür ile rödövansçıların küllü kömürünün karıştırılmasıyla, yıkama sonucunda elde edilen toplam kömür miktarı azalmakta ve TTK işçisi, gönderdiği kaliteli kömürün asıl karşılığını alamamaktadır. Böylelikle demir-çelik işletmelerine satılabilecek kömürün bir bölümü, daha ucuza elektrik santralına gönderilmektedir.(7)
Buraya kadar TTK özelinde bazı uygulamalar anlatılmış olsa da başka madenlerde ve başka kurumlarda da rödövans yönteminin benzer sonuçlara yol açtığı görülmektedir. Özelleştirme kapsamına alınan Kömür İşletmeleri Anonim Şirketi (KİAŞ)'ne ait Karaman Ermenek'teki yeraltı kömür ocağında Rödövans ile işlettirilen bir ocakta 16 ay önce bir grizu patlaması meydana gelmiş ve patlama sonucu 10 maden işçisi yaşamını yitirmişti. Zorlu üretim koşulları ve yüksek grizu riskine rağmen, deneyimsiz ve eğitimsiz teknik eleman ve işçilerin son derece düşük ücretlerle bu ocaklarda istihdam edilmesi bu görünür kazanın en önemli nedeni olmuştu.
Notlar:
(*)Esra Ergüzeloğlu Kilim AÜ SBF Araştırma Görevlisi
(1) Harmancı vd, Eti Holding A.Ş., Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu ve Türkiye Taşkömürü Kurumunda Rödövans Uygulamaları, YDK Ocak 2003 s. 1
(2) http://www.taskomuru.gov.tr/haber.php?page=haber&id=128 Erişim Tarihi: 10 Mayıs 2005
(3) DPT, Madencilik Özel İhtisas Komisyonu Raporu Enerji Hammaddeler Alt Komisyonu Kömür Çalışma Grubu, Ankara 2001 s.40
(4) Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Maden İşleri Genel Müdürlüğü tarafından 1999 yılında hazırlanan Tetkik Raporu
(5) Tuncer, Kadir, Tarihten Günümüze Zongudakta İşçi Sınıfının Durumu, Göçebe Yayınları, İstanbul 1998, s.169.
(6) http://www.maden.org.tr/e_bulten/sayi_goster.asp?sayi=57&yazi_sira_no=13 Erişim Tarihi: 10 Mayıs 2005.
(7) Soysal, Mümtaz "Kül Yutturulan Zonguldak" Hürriyet Gazetesi, 5 Aralık 1997.
