Günümüzde, Türkiye’de, devletin işlevlerini ve örgütlenme biçimini köklü bir biçimde dönüştürmeyi hedefleyen bir reform programı uygulamaya geçirilmeye çalışılmaktadır. Bu reform programının en önemli ayaklarından birini oluşturan yerel yönetim reformuyla da, hem ülkenin yönetim kademelenmesi hem de herbir yönetim biriminin görevleri ve örgütlenme biçimi yeniden düzenlenmektedir. Bu çerçevede hazırlanan en son tasarı Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı’dır.

Avrupa Birliği’ne (AB) uyum çerçevesinde gündeme gelen bölgesel kalkınma ajansları, asıl olarak, Türkiye’nin bölgesel gelişme politikalarının AB’ye uyumunun sağlanması gerekçesiyle savunulmaktadır. 2002 yılında bir Bakanlar Kurulu kararı ile, ülkenin AB istatistiki sınıflandırmasına (NUTS-İİBS) paralel olarak üç düzey halinde istatistiki bölgelere ayrılmasından sonra, 2003 Yılı Katılım Ortaklığı Belgesi’nde, Türkiye’nin, AB’nin katılım öncesi mali yardım programı kapsamında sunduğu bölgesel gelişme yardımlarından yararlanabilmesi için, bölgesel kalkınma ajanslarının kurulması öngörülmüştür. Buna göre, AB destekli bölgesel kalkınma programlarının yereldeki uygulama ve koordinasyonu için bölgesel kalkınma ajansları görevlendirilecektir.

Bu çalışmada, Bölgesel Kalkınma Ajansları Kanun Tasarısı üzerine genel bir değerlendirme yapılacaktır. Bu değerlendirmede özellikle, tasarının “kalkınma” konusuna getirdiği yaklaşım ele alınacak, bu yaklaşımın ülkemizin kalkınma sorunlarına ne tür bir yanıt oluşturduğu tartışılacaktır. Bu çerçevede, öncelikle tasarının dayandığı kuramsal yaklaşım ve kalkınma stratejisi, daha sonra da uygulamaya geçirmeyi hedeflediği bölgesel kalkınma stratejisinin temel özellikleri üzerinde durulacaktır.

I. TASARININ KURAMSAL TEMELLERİ

Bölgesel Kalkınma Ajansları tasarısı, belirli bir kalkınma anlayışını yasal temele kavuştururken, dünya ve Türkiye ekonomisinde son 25-30 yılda gerçekleşen değişimlere ilişkin belirli bir kuramsal yaklaşıma dayanmaktadır. “Post-fordizm kuramı” olarak bilinen bu yaklaşım, tasarının dayandığı ulusal/bölgesel/yerel kalkınma stratejisine de kaynaklık etmektedir.

Tasarıya dayanak oluşturan kuramsal yaklaşım, dünya ekonomisinde son 25-30 yılda gerçekleşen değişimleri, temelde, “fordizmden post-fordizme geçiş ve adem-i merkezileşme süreci” olarak nitelemektedir. Bu yaklaşım, son 25-30 yılda, dünya genelinde, “büyük ölçekli, kitlesel üretime dayalı, standart mallar üreten fordist sanayiler”in büyük bir gerileme içine girip, “esnek üretim teknolojileri ve ilişkilerine dayalı post-fordist sanayiler”in büyük bir gelişme ivmesi yakaladığını ileri sürmektedir. Kurama göre, büyük ölçüde özkaynağa ve “yerel girişimciliğe” dayalı olmak gibi özelliklerle tanımlanan bu gelişme dinamiği, temelde, küçük ve orta boy işletmeler (KOBİ) üzerinde yükselmektedir. KOBİ’lerin, “esnek” ve “dinamik” üretim yapılarına sahip olma özelliği nedeniyle, “küreselleşme” sürecine paralel olarak artan küresel rekabet koşullarına uyum açısından, büyük ölçekli entegre sanayilere göre önemli üstünlükleri bulunduğu varsayımına dayanan bu görüş, dünya genelinde, KOBİ’lerin ekonomideki ağırlığının arttığını ve üretimin adem-i merkezileştiğini ileri sürmektedir. Kurama göre, bu gelişme eğilimi, “ulusal ekonomi” ve “ulusal kalkınma” anlayışlarını zayıflatıp, “yerelleşme” ve “yerel gelişme” anlayışlarını güçlendirmektedir. Bunun sonucunda, sınai üretimin gelişmiş ülkelerle sınırlı kalması eğilimi son bulurken, üretimin bütün dünyaya yayılması eğilimi ortaya çıkmakta, bu durum da azgelişmiş ülkeler ve bölgeler için önemli fırsatlar doğurmaktadır. Bu fırsatların değerlendirilmesi ise, “KOBİ’ler temelinde, ihracata dönük, sektör-ürün bazında uzmanlaşmış, ağ tarzı ilişkiler kurmuş, değişimi algılayan, teknolojiyi yenileyen, girişimci, rekabetçi” tarzda bir sanayileşme stratejisinin uygulamaya geçirilmesiyle mümkündür (DPT, 2000: 179-181). Bu yaklaşım, geri kalmış bölgelerin ülke ekonomisi içindeki, ülke ekonomisinin de dünya ekonomisi içindeki konumunun geliştirilmesinin ancak bu stratejinin uygulamaya geçirilmesiyle mümkün olduğunu ileri sürmekte, “esnek uzmanlaşma”ya dayalı ulusal ve bölgesel kalkınma stratejilerini önermektedir.

Kuramın ekonomik gelişmede KOBİ’lere ağırlık veren yaklaşımı, “adem-i merkeziyetçi” yönetim anlayışıyla desteklenmektedir. Kurama göre, KOBİ’lere dayalı ekonomik gelişmede “yerel topluluklar” ve “yerel yönetimler” de önemli roller üstlenmekte; yerel yönetimler ekonomik gelişmeye katalizörlük etmektedirler. Bu yaklaşım, yerel yönetimlere, “yerel kaynakları harekete geçirerek yerelliğin rekabet gücünü arttırmak”, “girişimcilere teşvik ve muafiyetler biçiminde destekler sunmak” ve “yereldeki ekonomik potansiyelin ortaya çıkarılması yoluyla yabancı sermaye yatırımları açısından cazibeyi arttırmak” gibi işlevler yüklemektedir(Kumar, 1999: 56-57). Böylece, “post-fordizm kuramı” olarak adlandırılan yaklaşım, günümüzün rekabetçi küreselleşme sürecine uyum açısından, KOBİ’lere dayalı bir sanayileşme stratejisi ile “yerelleşme”ye dayalı bir yönetsel reform programının birlikte hayata geçirilmesinin zorunlu olduğunu ileri sürmektedir.
Buraya kadar temel önermeleri özetlenen bu kuramsal yaklaşım, Bölgesel Kalkınma Ajansları Kanun Tasarısına damgasını vurmuş görünmektedir. Tasarının genel gerekçesinde, KOBİ’lerin dünya ve ülke ekonomisinde önemlerinin arttığı varsayımından hareket edilmesi, belirli sektörlerde uzmanlaşmış ve kendi aralarında bütünleşmeyi sağlamış KOBİ’lerin yer aldığı küçük ve orta boy kentlerin (yeni sanayi odakları) ülke ve dünya ekonomisinde öne çıktıklarının ileri sürülmesi, KOBİ’lere ve yerel girişimciliğe dayalı bir kalkınma modelinin bölgelerin ve ülkelerin dünya ekonomisinin rekabetçi koşullarına uyum sağlayarak sürdürülebilir bir gelişme yakalayabilmelerini olanaklı kıldığının kabul edilmesi ve bu süreçte başta bölgesel kalkınma ajansları olmak üzere yerel yönetimlerin çok önemli bir rol oynadığının savunulması, tasarının bu kuramsal yaklaşımdan açık bir biçimde esinlendiğini göstermektedir.

Tasarıya damgasını vuran bu kuramsal yaklaşım, son yıllarda, sanayileşme ve kalkınma yazınında önemli tartışmalara kaynaklık etmiş ve önemli eleştirilere uğramıştır. Burada, bu kuramsal yaklaşımı ayrıntılı olarak ele alma olanağı bulunmamakla beraber, özellikle Türkiye’deki yazında ortaya çıkan bazı önemli kuramsal sorunlara dikkat çekmeden de geçmemek gerekiyor.

İlk olarak, bu kuramın özgün temsilcileri olan Piore ve Sabel’e göre, 1970’lerdeki krizden çıkışta gelişmiş ülkelerde geliştirildiği ileri sürülen post-fordist stratejiler, fordist sanayilerin azgelişmiş ülkelere transferini getirmektedir. Bir başka deyişle, Piore ve Sabel’e göre, son 25-30 yılda dünya ekonomik işbölümünde ortaya çıkan eğilim, gelişmiş ülkelerin post-fordist sanayilerde, azgelişmiş ülkelerin ise fordist sanayilerde uzmanlaşması biçiminde olmaktadır. Kısacası, kuramın özgün biçiminde Türkiye gibi azgelişmiş ülkeler için sözkonusu edilen gelişme post-fordizm değil, fordizmdir. Dolayısıyla, Türkiye’deki yeni sanayileşme eğilimlerini post-fordizm olarak adlandırırken Piore ve Sabel’e dayandıklarını ileri sürenler, Melih Ersoy’un da dikkat çektiği üzere, Piore ve Sabel’in en temel tezlerinden birini yanlış yorumlamaktadırlar .

İkincisi, Piore ve S
abel’in gelişmiş ülkeler için ileri sürdükleri tezler de ciddi eleştirilere uğramış ve büyük ölçüde çürütülmüştür (Harvey, 1993: 83-92; Harvey, 1997; Taymaz, 1993; Kumar, 1999). Özellikle, esnek üretim tekniklerinin yaygınlığı ve sınai üretimin coğrafi akışkanlığı konusundaki tezlerin, gerçekliğin oldukça abartılı bir tasvirine dayandığı eleştirisi sıklıkla dile getirilmektedir. Nitekim, David Harvey, esnekliğin ve coğrafi akışkanlığın abartılması eğiliminin, fordist üretim sisteminin hala egemenliğini koruması gerçekliği karşısında körleşmeye yol açtığı uyarısını yapmaktadır (Harvey, 1997: 215-224).

Üçüncü olarak, Düzenleme Okulu’nun fordizm kuramı ile Piore ve Sabel’in kuramı arasında ciddi farklılıklar bulunmasına karşın, tasarıya esin veren Türkiye’deki yazında, bu iki kuram sıklıkla birbirine karıştırılmaktadır. Düzenleme Okulu “post-fordizm” kavramını gelişmiş ülkeler için bile oldukça çekinceli kullanmakta, hatta genellikle “neo-fordizm” kavramını tercih etmektedir. Düzenleme Okulu’nun azgelişmiş ülkelerdeki gelişmeleri çözümlemek amacıyla geliştirdiği kavramlarsa post-fordizm değil, “ilksel birikim rejimi”, “alt-fordizm”, “ilkel taylorizm” ve “çevresel fordizm”dir (Lipietz, 1988; Lipietz, 1993; Arın, 1986; Gülalp, 1993; Ersoy, 1993; Taymaz, 1993). Düzenleme Okulu, KOBİ’ler temelinde, ihracata yönelik sanayileşme stratejisini daha çok “ilkel taylorizm” olarak adlandırılan birikim stratejisi çerçevesinde ele almakta, bu gelişme stratejisinin de azgelişmiş ülkelerin ilkel teknolojili mallar üretiminde uzmanlaşması ve işgücü maliyetlerinin baskılanması sonucunu doğurduğunu tespit etmektedir. Dolayısıyla, Düzenleme Okulu’nun analizlerinde, KOBİ’lere dayalı sanayileşme eğilimi, tasarının genel gerekçesinde olduğuna benzer bir iyimserlikle ele alınmamaktadır. Zira, KOBİ olarak nitelenen ve Türkiye’nin gelişmesi, ihracatı ve istihdamı için büyük öneme sahip olduğu söylenen sanayiler büyük ölçüde bu niteliktedir.

Bu konuyla ilgili bir başka nokta; KOBİ, adından da anlaşılacağı üzere, öncelikle işletme büyüklüğü (çalışan işçi sayısı) ile ilgili bir terimdir. İşletme büyüklüğü yanı sıra “sermaye”, “satış hasılatı” gibi özellikler de tanımın öğeleri arasında sayılmaktadır. Bunlara ek olarak, “bir başka firmanın yönlendirmesi altında fason üretim yapmak” da KOBİ tanımı içinde değerlendirilebilmektedir. Ancak, KOBİ’nin yukarıdaki ölçütler bakımından nasıl tanımlanacağı konusunda, ne uluslararası alanda ne de Türkiye’de üzerinde uzlaşma sağlanmış standartlar bulunmaktadır (DPT, 2001: 82-89). Kanımca, bu sorun, bizzat KOBİ’leri öne çıkarmaya çalışan yaklaşımın kendisinden kaynaklanmaktadır. Esasen, KOBİ olarak nitelenen işletmelere olan ilgi, alt sözleşmeye dayalı üretim ilişkilerindeki artış, ihracata dönük üretim gibi faktörlerden kaynaklanmakla beraber, bir işletmenin ekonomideki gerçek yerini “sektörel bağlantılar”, “meta zincirleri içindeki konum”, “teknolojik gelişmişlik düzeyi”, “sermaye yapısı”, “sektördeki tekelleşme oranları” gibi daha geniş bir bakış açısına dayanarak analiz etmek gerekmektedir. Dolayısıyla, bir işletmede kaç işçinin çalıştığının saptanması, işletmenin yapısını ortaya koymak bakımından yeterince tanımlayıcı olamayabilmektedir. Teknolojik gelişmeler nedeniyle artan otomasyonun istihdamda önemli oranda tasarruf sağladığı da dikkate alındığında, çalışan işçi sayısına dayalı sınıflandırmalar yanıltıcı bile olabilecektir. Bu nedenle yeterince geliştirilememiş bile olsa, tekelci sermaye – küçük/orta ölçekli sermaye ayrımı çoğu zaman daha aydınlatıcı olabilecektir kanısındayız. Genel bir yaklaşım olarak, ulusaşırı sermaye-büyük sermaye ortaklıkları ile KİT’lerin meta zincirlerinin genellikle yüksek teknolojili-tekelci aşamalarında ve tekelci sektörlerde, küçük-orta ölçekli sermayenin ise meta zincirlerinin genellikle düşük teknolojili-emek yoğun aşamalarında ve rekabetçi sektörlerde yer aldığını söylemek yanlış olmayacaktır. Bu saptamadan hareketle, son 25-30 yılda pek çok azgelişmiş ülkede egemen duruma gelen KOBİ’ler temelinde ihracata dönük sanayileşme stratejisinin, temelde, gelişmiş ülkelerin azgelişmiş ülkelere dayattığı “emek yoğun sanayilerde uzmanlaşma” ve “ucuz emeğe dayanma” seçeneğinden başka bir sonuca götürmediğini belirtmek gerekmektedir.

Dördüncüsü, sanayide büyük ölçekli, entegre tesislerin (fordist sanayiler) bütünüyle devre dışı kalması ve üretimin bazı aşamalarının firma dışına atılması eğilimi, bütün sektörlere genellenebilir bir özellik değildir. Üretimi entegre bir biçimde gerçekleştirme ya da üretimin farklı aşamalarını parçalayarak alt-sözleşme ilişkileri kurma seçenekleri, sektörlerdeki çeşitli faktörler gözönünde bulundurularak tercih edilebilmektedir. Diğer yandan, üretimin entegre tesisler yerine alt-sözleşme ilişkileri çerçevesinde gerçekleştirilmesi durumunda da, bu ilişkiler genel kural olarak büyük firmaların/sermayenin egemenliğinde yürümekte, “eşitlikçi”, “dayanışmacı” vb. özellikler taşımamaktadır. Nitekim, David Harvey’in bu konuda yaptığı şu değerlendirme oldukça anlamlıdır:
“Ben de esnekliğin, hem politik, hem de ekonomik gücün adem-i merkezileşmesi yönünde bir etkisinin az olduğunda ya da hiç olmadığında, ama adem-i merkezi taktikler aracılığıyla son derece merkezileşmiş kontrolü devam ettirmekte etkisi olduğu üzerinde ısrarlıyım. Son on yıllarda çok uluslu sermayenin yoğunluğundaki artışa tanık olundu; fark, iktidarın artan ölçüde özerk gözüken şirketler ve etkinlikler ağı aracılığı ile örgütlenmesidir” (Harvey, 1993: 89).

Dikkat çekilmesinde yarar olan beşinci önemli nokta, azgelişmiş ülkelerde, KOBİ’ler temelinde ve ihracata yönelik olarak geliştirilen sanayileşme stratejisinin gerçek etkisinin, bu ülkelerin “sanayisizleşmesi” doğrultusunda olduğudur. Zira, ithal ikameci sanayileşmenin ilk aşamasından daha ileriye geçemeden ihracata yönelik sanayileşme stratejisini uygulamaya başlayan ülkelerde, ihracata yönelik sanayileşmenin “hafif sanayiler”le sınırlı kaldığı ve bunun da ülkenin sanayileşmesi açısından önemli bir atılım oluşturmadığı bilinmektedir. Dolayısıyla, Türkiye konumundaki ülkelerin gerçek bir kalkınma hedefi açısından ilerlemesi gereken hat, ithal ikamesinin ileri aşamalarına doğru olmak durumundadır (Boratav ve Türkcan, 1993; Şenses, 1995; Taymaz, 1995; Konukman, 1999). Dolayısıyla, tasarının dayandığı ihracata dönük sanayileşme modeli, esasen, gerçekçi bir gelişme perspektifi ortaya koyamamaktadır.

Bununla bağlantılı altıncı nokta, dünyada ihracata yönelik sanayileşmede “başarı kazanan” ülkelerde (Brezilya, G. Kore, Meksika, İspanya vb.) merkezi devletin etkin bir rol üstlenmekte oluşudur. Oysa, 1980 sonrasında Türkiye’de uygulanan modelde, merkezi devletin etkin katkısından yararlanma yoluna gitmek yerine, sanayileşme bütünüyle özel sektörden beklenmiş, bu da ihracata yönelik sanayileşmede başarı kazanılamamasına yol açmıştır (Boratav ve Türkcan, 1993). Günümüzde egemen kılınmaya çalışılan model ise, merkezi devletin dolaylı katkılarını da sınırlamakta, sanayileşmeyi destekleme rolü büyük ölçüde yerel yönetimlere bırakılmak istenmektedir. Oysa, bilinmektedir ki, sanayileşmenin özel sektörden beklendiği durumda da, özel girişimi desteklemek açısından merkezi yönetim yerel yönetimlere oranla çok daha geniş olanaklara sahiptir. Dolayısıyla, ihracata dönük bir sanayileşme için ne merkezi devletin etkin müdahalelerini ne de dolaylı katkılarını devreye sokmayı ön
gören, ağırlıkla yerel yönetimlerin dolaylı katkıları ile yetinen bir modelin başarı olasılığı oldukça düşük olacaktır.

Yedinci olarak dikkat çekilmesi gereken nokta, yerel girişimciliğe ve KOBİ’lere dayalı bu modelin yalnızca ulusal kalkınma amacı açısından değil, yerel-bölgesel kalkınma amacı açısından da önemli sınırlılıkları bulunduğudur. Zira, yerel-bölgesel kalkınma açısından merkezi devletin etkin katkılarını devreye sokmaktan kaçınan yaklaşım, zaten neo-liberal dönemin en karakteristik özelliğidir. Bu dönemde, bölgesel eşitsizliklerin daha da arttığı bilindiğine göre, merkezi yönetimin etkin katkısını öngörmeyen ve yalnızca yerel girişimcilikten medet uman bir yaklaşımın, bugüne kadar ortaya çıkandan farklı bir sonuç doğurması beklenmemelidir.

Sekizinci olarak, KOBİ’ler temelinde ve ihracata dönük olarak kurulan sanayiler, çokça söylendiği gibi “yüksek teknolojili”, “rekabet gücü yüksek”, “gelişkin” ürünler temelinde değil, “ilkel teknolojili” ve “emek yoğun” ürünler temelinde gelişmektedir. Bu durum, bu sanayilerin rekabet gücünün asıl olarak düşük işgücü maliyetlerinden kaynaklanmasına yol açmaktadır. KOBİ’ler temelinde ve ihracata dönük olarak geliştirilen sanayilerin bu özelliği, bu türden bir sanayileşme stratejisi izleyen ülkelerde sosyal hakların kısıtlanıp emeğin baskılanmasına neden olmakta, bu da azgelişmiş toplumlarda toplumsal refahın ve demokrasinin geliştirilememesi sonucunu yaratmaktadır.
Toparlamak gerekirse, tasarıya esin veren kuramsal yaklaşım ve buna dayanılarak önerilen kalkınma stratejisi, Türkiye’nin azgelişmişlik durumunun ortadan kaldırılıp ciddi bir gelişme sağlayabilmesi doğrultusunda bir potansiyel taşımamaktadır. Gerek ulusal, gerekse yerel/bölgesel kalkınma amacı doğrultusunda devletin etkin katkılarını devreye sokmak yerine, bütünüyle piyasa mekanizmasına bel bağlayan bu yaklaşım, mevcut durumdaki azgelişmişlik döngüsünün kırılmasına olanak tanımamaktadır. Tersine, bu kuramsal yaklaşım, “küreselleşme dönemi” olarak adlandırılan çağımızda geçerli olan uluslararası işbölümünü meşrulaştıran ve yeniden üreten bir niteliğe sahiptir.

II. TASARIDA BÖLGE PLANLAMASI ANLAYIŞI

Çalışmanın ilk bölümünde tasarının dayandığı kuramsal yaklaşım ve kalkınma stratejisi üzerine genel bir tartışma yürütüldükten sonra, bu bölümde tasarının dayandığı bölgesel gelişme anlayışı üzerinde durulacaktır. Böylece, bölgesel kalkınma ajanslarının nasıl bir bölgesel gelişme anlayışı çerçevesinde işlev kazandığı ortaya konacak; bu yaklaşımın bölgesel gelişme sorunları açısından taşıdığı kısıtlılıklar sergilenmeye çalışılacaktır.

Tasarının genel gerekçesi, “dengeli bölgesel gelişme” amacına dönük politikalar geliştirilmesi gerekliliğine yapılan vurgu ile başlamaktadır. Günümüzde, “ulusal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli bir işbölümü ile gerçekleştirilmesinin” ve “kalkınmanın sağlayacağı ekonomik ve toplumsal refahın bölgeler arasında dengeli dağılımının” “sosyal devlet” ilkesi açısından taşıdığı öneme dikkat çekilen tasarıda, bunun hem “sosyal adalet”in hem de “ekonomik ve sosyal uyumun ve toplumsal istikrarın sağlanmasının” vazgeçilmez bir boyutu olduğu belirtilmektedir. Tasarı, bu çerçevede, “bölge planlaması”nı sosyal devlet amacına ulaşmakta vazgeçilmez bir araç olarak görmektedir. Tasarının bölge planlamasına yüklediği işlevler de, “bölgeler arası gelişmişlik farklarının azaltılması”, “geri kalmış yörelerde yaşayan nüfusun refah düzeyinin yükseltilmesi”, “metropollere büyük yük getiren göç eğilimlerinin istikrarlı bir dinamiğe kavuşturulması” ve “plansız kentleşme nedeniyle oluşan sorunların çözüme kavuşturulması” olarak sayılmaktadır. Bölge planlamasının amaçları ve işlevleri konusunda bu varsayımlardan hareket edilirken, bölgesel kalkınma ajansları da bölgesel gelişme politikalarının uygulanmasını sağlama amacı çerçevesinde gerekçelendirmektedir.

Tasarının genel gerekçesinde, Türkiye’nin bölgesel gelişme sorunları ve bu sorun konusunda bugüne kadar izlenen politikalar üzerine bazı temel saptamalar ve eleştiriler dile getirilmektedir. Bu çerçevede, Türkiye’de bölgeler arası gelişmişlik farklarının ciddi boyutlarda olduğu vurgulanmakta, 2001 verilerine göre en yüksek gelire sahip il (Kocaeli) ile en düşük gelire sahip il (Ağrı) arasında, kişi başına gayri safi yurt içi hasıla farkının 11 kata ulaştığı belirtilmektedir. Ankara’nın doğusundaki illerin sosyo-ekonomik gelişme düzeylerinin ülke ortalamasının oldukça altında olduğuna dikkat çekilirken, bu farkların daha da açılmakta olduğu saptanmaktadır. Türkiye’nin bölgeler arası gelişme farklılıklarını böylesi çarpıcı verilerle ortaya koyan tasarı, bölgesel gelişme politikalarına duyulan gereksinimi önemle vurgulamaktadır.

Genel gerekçe, sorunu ortaya koyduktan sonra, bölgesel gelişme konusunda bugüne kadar izlenen politikalar üzerine eleştirel bir değerlendirme geliştirmektedir. Bu çerçevede, sorunun, temelde, kaynak yetersizliğinden ve uygun bir kurumsal yapı oluşturulamamış olmasından kaynaklandığı saptamasından hareket edilirken, bugüne kadar hazırlanmış olan bölgesel gelişme planlarından (Doğu Marmara Planlama Projesi, Antalya Projesi, Çukurova Bölgesi Projesi, Güneydoğu Anadolu Projesi, Zonguldak-Bartın- Karabük Bölgesel Gelişme Projesi, Doğu Anadolu Projesi Ana Planı ve Doğu Karadeniz Bölgesel Gelişme Planı) GAP dışındakilerin kapsamlı bir uygulanma şansı bulamadığı belirtilmektedir. Tasarı, bölge planlarını desteklemek üzere geliştirilen, “kalkınmada öncelikli yöreleri hedef alan destek uygulamaları”, “organize sanayi bölgeleri politikası”, “yatırımlarda devlet yardımları” ve “kırsal kalkınma projeleri”nin de bölgesel gelişme farklılıklarının azaltılması açısından beklenen etkiyi doğuramadığı saptamasıyla devam etmektedir.

Tasarıda, ithal ikameci dönemin bölgesel gelişme politikaları eleştirilirken, geçmişte uygulanan politikaların daha çok sanayi faaliyetlerinin yer seçimini etkileme çabasıyla sınırlı kaldığı ve bunun da bölgesel gelişme farklarını giderme amacı açısından başarısız olduğu belirtilmektedir. “Merkezden yönlendirilen, sadece içe dönük yerel, kırsal, kentsel veya bölgesel gelişme modellerinin başarılı olamadığı” görüşünün savunulduğu tasarıda, “küreselleşme” sürecinin bölgesel gelişme anlayışında da önemli değişiklikler doğurduğu saptamasından hareket edilerek, günümüzde, artık, bölgesel planlamanın, ülke içi ve ülke dışı çok yönlü bir etkileşim sürecini gerektirdiği belirtilmektedir.

Tasarının genel gerekçesinde, küreselleşme sürecinin bölgesel gelişme anlayışında yarattığı değişimler ortaya konurken, temelde, küreselleşme sürecinin bütün toplumlara ve yerel-bölgesel ekonomilere tehditler yöneltmek yanı sıra, bazı fırsatlar da sunduğu saptamasından hareket edilmektedir. Küreselleşme sürecinin tehditlerine karşı koyabilmek ve sunduğu fırsatlardan azami faydayı elde edilebilmek için, bu sürecin iyi yorumlanması ve buna uygun politikalar geliştirilmesi gerekliliğini vurgulayan tasarı, “küreselleşme”ye ilişkin kavrayışını asıl olarak post-fordizm kuramına dayandırmaktadır. Çalışmanın ilk bölümünde de dikkat çekildiği üzere, küreselleşme sürecinin dünya ve ülke ekonomisinde rekabeti arttırdığına dikkat çekilen tasarıda, bu rekabet ortamına uyum sağlanması ve rekabet gücünün arttırılması amacı doğrultusunda politikalar geliştirilmesi gerekliliğine vurgu yapılmaktadır. Tasarının küreselleşme sürecine ilişkin bir diğer temel varsayımı ise, ülkeler arası rekabetin yerini artık kentler ve bölgeler arası rekabete bıraktığı, dolayısıyla, rekabet gücünü arttırmaya yönelik politikaların “ulusal” ölçek yerine, “yerel” ve “bölgesel” ölçekler temelinde geliştirilmesi gerektiğidir. Küresel rekabet sürecininin yerel ve bölgesel uzmanlaşma sürecini hızlandırdığı varsayımından hareket edilen tasarıda, yerel ve bölgesel ölçekte rekabet gücünün arttırılması hedefi de, “belirli sektörlerde uzmanlaşma”, “küresel piyasalara entegre olma” ve “değişime hızla uyum sağlama yeteneği kazanma” özellikleriyle temellendirilmektedir. Tasarı bunun için, değişime uyum yeteneği açısından önemli avantajları bulunduğunu ileri sürdüğü KOBİ’leri bu sürecin itici gücü saymakta, kalkınma stratejisini de KOBİ’ler üzerine bina etmektedir. Buna göre, yerel girişimciliğe ve KOBİ’lere dayalı bir kalkınma modeli uygulayarak yerel potansiyellerin harekete geçirilmesi ve dünya ekonomisinde karşılıklı üstünlük elde edilmesi, günümüzün rekabetçi ortamına uyum açısından vazgeçilmez özelliklerdir. Bunun için de, yerel kurumların ortak hedefler doğrultusunda organize olması, çabuk karar alıp uygulayabilen, esnek ve dinamik yeni kurumsal yapılar oluşturulması gerekmektedir. Tasarıya göre, bölgesel kalkınma ajanslarının kuruluşu, bu amaçları gerçekleştirme hedefi doğrultusunda gündeme gelmektedir.
Tasarının dayandığı bölgesel kalkınma anlayışının ikinci ayağı da, yabancı sermayenin çekilmesi ve yabancı yatırımlarının arttırılması hedefi doğrultusunda kurgulanmaktadır. Kalkınma için yabancı sermaye yatırımlarına bel bağlayan bu anlayış, tasarıda, ajanslara, yerel/bölgesel yatırım potansiyellerini örgütleyerek yatırımcılara seçenek sunma görevi yüklenmesiyle açıkça ortaya çıkmaktadır.
Tasarının bu anlayışı azgelişmiş bölgeler söz konusu olduğunda da değişmemektedir. “Azgelişmiş bölgelerin gelişmiş bölgeler tarafından sübvanse edildiği”, “bu bölgelerin azgelişmişliğinde girişimcilik ruhunun ve kültürünün gelişmemiş olmasının etkili olduğu” gibi saptamalardan hareket eden tasarıya göre, azgelişmiş bölgelerin kalkınmasını sağlamak da girişimcilik potansiyelini harekete geçirmekten geçmektedir. Bunun için, yerel kurumların organize olması ve kurumsal kapasitelerinin geliştirilmesi gerektiği belirtilirken, bölgeler arası gelişmişlik farklarının dengelenmesinin ve azgelişmiş bölgelerin gelişmiş bölgelerin kaynaklarına olan bağımlılığının azaltılmasının da bu yolla sağlanacağı ileri sürülmektedir.

Tasarının buraya kadar sergilenen bölgesel kalkınma anlayışı, asıl olarak, “bölgesel/yerel kalkınmanın yerel girişime dayanması” anlayışı çerçevesinde temellendirilmektedir. Bu anlayış, merkezi devletin gerek ulusal kalkınma gerekse yerel/bölgesel kalkınma amacı çerçevesinde girişimlerde ve etkin müdahelelerde bulunmasını gündemden düşürmekte, devlete yüklenen görevler “düzenleyicilik”, “organizasyon”, “katalizörlük” gibi nitelemelerle tanımlanmakta; yerel/bölgesel gelişme için de daha çok piyasa mekanizmasına bel bağlanmaktadır.
Bölgesel Kalkınma Ajansları Kanun Tasarısının buraya kadar ele alınan kalkınma anlayışı, ajansların işlevlerini de belirlemektedir. Tasarının genel gerekçesinde bölge kalkınma ajanslarına yüklenen temel işlev, “düzenleyici devlet” anlayışına uygun olarak, doğrudan uygulama yapmak yerine, yerel/bölgesel ölçekte “destekleyici”, “koordine edici” işlevler üstlenmek olmaktadır. Bu çerçevede, ajanslar, yerel kaynakların harekete geçirilmesi ve yerel/bölgesel kalkınma çabalarının etkisinin arttırılması amacı doğrultusunda, yerel aktörler ve dinamikler arasında sinerji oluşturacak, bunlar arasında “koordinatör”, “organizatör” ve “katalizör” işlevi görecektir. Tasarı, bu doğrultuda, ajanslara, “yerel potansiyellerin harekete geçirilmesi”, “bölgelerin/yerelliklerin yatırım potansiyellerinin ortaya çıkarılması”, “bölgeye/yerele yatırım çekilmesi”, “yerel girişimcilerin ve KOBİ’lerin desteklenmesi”, “yerelin rekabet gücünün arttırılması”, “devlet yardımlarının uygulanması” ve “altyapı ve çevre projelerinin gerçekleştirilmesi” görevlerini vermektedir. Ajanslar, bunun için, bölge plan-programları hazırlayacak, projeler geliştirecek, mevcut proje ve yatırımları destekleyecek, bu çalışmalara katkı yapmak üzere de araştırma ve geliştirme, eğitim ve tanıtım faaliyetleri gerçekleştirecektir.

Tasarı, ajanslara, yerel yönetim reformu kapsamında da önemli işlevler yüklemektedir. Yerel yönetim reformunun yerel yönetimlere çok önemli oranda kaynak ve yetki devri gerçekleştirmeyi öngördüğüne dikkat çekilen tasarıda, bu devirlerin olumlu etkilerinin görülebilmesi için, başta yerel yönetimler olmak üzere bütün yerel aktörlerin teknik kapasitesinin desteklenmesi gerektiği belirtilmekte, bu işlevi de ajansların göreceği kaydedilmektedir.

Tasarının genel gerekçesinde, ajanslara yüklenen bir başka işlev, birden çok ili ilgilendiren bölgesel nitelikli proje ve faaliyetlerin en etkin biçimde gerçekleştirilmesi amacı doğrultusunda koordinasyon görevi yüklenmesi olmaktadır. Bu çerçevede, geçmişte, bölgesel ölçekte etkin olan havaalanı, organize sanayi bölgeleri, yüksek öğretim kurumları, ihtisas hastaneleri, kırsal kalkınma projeleri, havza ve kıyı koruma projeleri, bataklık projeleri gibi yatırımlarda önemli hatalar yapılarak, gereksiz ve verimsiz yatırımlar gerçekleştirildiği, bunun da kaynak israfına yol açtığı belirtilirken; ajansların, bu türden projelerin ve faaliyetlerin mükerrerliklere ve kaynak israfına yol açmadan, verimli ve etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi doğrultusunda etkin bir rol üstleneceği vurgulanmaktadır. Bu doğrultuda, ajanslardan, bölge içi gelişmişlik farklarının azaltılması ve bölgesel ve sektörel politikaların entegre bir biçimde uygulanmasının sağlanması da beklenmektedir.

Tasarının ajanslara yüklediği bir diğer önemli görev, planlama sürecinin yerel ve ulusal ölçekleri arasındaki bölgesel ölçekteki bağlantıyı gerçekleştirmek olmaktadır. Buna göre, ajanslar, öncelikle, yerel düzeydeki bilginin merkeze taşınması ve program ve projelerin uygulamalarının merkez tarafından izlenmesinde işlev üstlenecektir. Ajansların sağlayacağı bu desteğin, bölgesel gelişme alanında merkezi düzeyde faaliyet gösteren kurum ve kuruluşlar arasındaki koordinasyonun sağlanması açısından da yararlı olacağı belirtilmektedir. Böylece, projelerin uygulama sürecinin takibi ve sorunların giderilmesi kolaylaşacak, kalkınma çalışmalarının etkinliği artacaktır. Diğer yandan, bölge planlarının il düzeyinde yürütülen fiziki planlama çalışmalarıyla uyumunun sağlanması, planlama kademesinin tamamlanmasını olanaklı kılacaktır. Tasarı, ajanslara, bunlardan başka, yerel yönetimlerin planlama çalışmalarına teknik destek vermek ve yerel yönetimlerin yerel gelişme planlarının bölgesel ve ulusal planlarla uyumunu sağlamak görevini de vermektedir.

III. GENEL DEĞERLENDİRME

Bu çalışmada Bölgesel Kalkınma Ajansları Kanun Tasarısı’nın dayandığı kuramsal yaklaşım ve kalkınma anlayışının temel özellikleri üzerinde duruldu. Bu çerçevede, özellikle, bölgesel kalkınma ajanslarının ne tür bir kuramsal yaklaşıma dayandığının ve ne tür bir kalkınma stratejisi çerçevesinde gündeme geldiğinin ortaya konması amaçlandı.

Genel bir değerlendirme yapmak gerekirse, bölgesel kalkınma ajanslarının, temelde, özel sektöre dayalı, KOBİ temelli, ihracata yönelik bir ulusal/bölgesel/yerel kalkınma anlayı
şını yaşama geçirmek üzere tasarlandığı görülmektedir.

Bilindiği üzere, Türkiye’de, ithal ikameci dönemde, her ne kadar ulusal planların bölgesel ve yerel planlarla entegre edilmesi anlayışı uygulamaya geçirilememiş olsa da, kentsel-bölgesel kalkınma politikalarının uygulanmasında merkezi devlet çok önemli görevler üstleniyordu. Merkezi devlet, bu çerçevede, özellikle tarım ve sanayi gibi üretken sektörlerde ve altyapı alanlarında büyük yatırımlara girişerek, kentsel-bölgesel gelişmeyi de yönlendiren bir konumda bulunuyordu. Merkezi devletin üstlendiği bu işlevlerin yerine getirilmesi için de, merkezi yönetimin taşra teşkilatı ve yerel yönetimler yanı sıra, bölgesel kuruluşlar ve KİT’ler (hizmet yerinden yönetim kuruluşları) de önemli görevler üstleniyordu.

Neo-liberal politikaların egemen olduğu 1980 sonrası dönemde ise, devletin ekonomiyi yönlendirme kapasitesinin hızla aşındırılması sürecine paralel olarak, merkezi devletin kentsel-bölgesel gelişmeyi yönlendirmeye yönelik işlevleri de iyice sınırlandırılmıştır. Bu çerçevede, devletin tarım ve sanayi gibi üretken sektörlerde girişimde bulunmasını dışlayan, kentsel-bölgesel gelişmeyi neredeyse bütünüyle yerel girişimlere dayandıran, devletin rolünü de yalnızca yerelliklerdeki yatırım koşullarının iyileştirilmesiyle sınırlayan bir anlayış egemen olmaya başlamıştır. Dönemin bölgesel gelişme politikalarına yön veren anlayış böyle olunca, ithal ikameci dönemde oluşturulan kurumsal yapılanma da yavaş yavaş işlevlerini yitirmeye başlamış, kamu örgütlenmeleri adeta çürümeye terkedilmiştir.

Bu anlayışın doğal sonucu, yerelliklerin merkezi yönetimin katkısından bütünüyle yoksun bırakılması ve yerel-bölgesel gelişme için kendi potansiyellerini en iyi biçimde değerlendirerek ülke ve dünya ekonomisi içindeki konumlarını geliştirmeye davet edilmeleri olmaktadır. Kamu yönetimi reformu ile ülkenin yönetim kademelenmesinin ve yönetim birimlerinin görevlerinin yeniden düzenlenmesinin de, bu yerel/bölgesel kalkınma anlayışına uygun bir yönetsel yapılanma arayışı sonucunda gündeme geldiği görülmektedir. Bu çerçevede, günümüzde yasalaştırılmaya çalışılan bölgesel kalkınma ajansları modelinin de, 1980 sonrasında izlenen bölgesel gelişme politikalarının yeni bir kurumsal çerçeve ile sürdürülmesi anlamına geldiğini söylemek yanlış olmayacaktır. Bu kalkınma anlayışı, ülkemizin kalkınma sorunlarının çözümü için “girişimcilik ruhunun ve kapasitesinin geliştirilmesi” gerektiği varsayımından hareket etmekte; bölge kalkınma ajanslarına da, düzenleyici devlet anlayışına uygun olarak, “koordinasyon”, “düzenleme”, “katalizörlük” gibi işlevler yüklenmektedir. Tasarının, ulusal/bölgesel/yerel kalkınmada devletin etkin müdahalelerde bulunmasını dışlayan bu yaklaşımı, gerçek anlamda bir sınai atılım için kamu girişimlerine gereksinim bulunduğu ve kamunun sınai girişimlerinin bölgesel ve yerel gelişme açısından da vazgeçilmez olduğu gerçeğini gözardı etmekte, bu nedenle de kalkınma sorunlarına çözüm getirmek açısından önemli bir yenilik taşımamaktadır.

NOTLAR
1- Bu eğilime Türkiye’deki yazından pek çok örnek vermek olanaklı olmakla birlikte, bu yaklaşımın en açık ve kapsamlı savunusu DPT’de (2000) yapılmıştır. Bu yaklaşımın eleştirisi için bkz. Ersoy (1993: 35-40).

Bu yazı Faruk Ataay’ın Kamu Reformu İncelemeleri (Ankara, Ankara Tabip Odasi Yayini, 2005) adlı kitabında yayınlanmıştır.